Il credito d’imposta per le attività di ricerca e sviluppo è stato specificamente concepito, nell’ambito del piano industria 4.0, per raggiungere il target principale di Europa 2020, ossia la soglia del 3% della spesa in ricerca e sviluppo sul PIL, fondamentale per stimolare la produttività e l’innovazione nel nostro Paese, stagnanti da quasi 25 anni.
Al fine di rendere lo strumento quanto più fruibile possibile, le direttive del piano industria 4.0 erano chiare: nessuna prenotazione del credito, nessuna istanza o comunicazione e limiti di fruizione molto alti. Tuttavia, con il passare degli anni e con la declinazione della normativa nel panorama industriale italiano, la stessa si è “arricchita” di modifiche che hanno contribuito a complicare la situazione sia in termini di oneri documentali posti a carico del contribuente, sia sotto il profilo dell’interpretazione delle disposizioni normative.
Riduzione delle sanzioni penali poste a carico del contribuente, accesso agli istituti deflattivi, introduzione della cessione del credito e definizione univoca del concetto di ricerca, sviluppo e innovazione sono gli interventi più auspicabili.
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Riduzione delle sanzioni penali
Con la circolare 31/E/2020, l’Agenzia delle Entrate ha specificato che non acquisirà più il parere tecnico del Ministero dello Sviluppo Economico in presenza di un interpello che presuppone l’espletamento di un accertamento tecnico, come avveniva precedentemente, scaricando questo onere sul contribuente.
Se questa impostazione pare parzialmente condivisibile, è altrettanto vero che ci si sarebbe aspettata una simmetrica apertura dell’Agenzia verso la riduzione delle conseguenze sanzionatorie per i contribuenti, che si sono trovati a rischiare pesanti conseguenze amministrative e penali anche in presenza sia di una certificazione contabile dei costi redatta da un revisore legale dei conti, sia di una relazione tecnica redatta da un esperto asseveratore.
L’origine dell’inasprimento delle sanzioni amministrative penali riguarda la configurazione del credito d’imposta come “inesistente” (per carenza totale o parziale del presupposto costitutivo) piuttosto che come “non spettante”:
- La sanzione amministrativa per utilizzo del credito d’imposta “non spettante” è pari al 30% del credito stesso, mentre nel caso del credito “inesistente” la sanzione amministrativa va dal 100% al 200% del credito stesso;
- La conseguenza penale dell’utilizzo di un credito “non spettante” per un ammontare superiore a 50.000 è la reclusione da sei mesi a due anni, mentre nel caso del credito “inesistente” si va da un minimo di un anno e sei mesi ad un massimo di sei anni di reclusione;
- Per quanto riguarda le circostanze attenuanti, nel caso del credito “non spettante” il pagamento del debito tributario costituisce causa di non punibilità del reato, mentre nel caso del credito “inesistente” il pagamento del debito tributario assume rilevanza ai soli fini delle c.d. circostanze attenuanti del reato.
Seppure l’avanzamento di una sanatoria penale risulterebbe difficilmente praticabile per l’iter legislativo gravoso e i quorum parlamentari particolarmente alti, non vi è dubbio che si dovrebbero ridurre le sanzioni penali: è assurdo che un imprenditore che abbia presentato una relazione tecnica supportata da esperti asseveratori e una relazione sulla certificazione dei costi supportata da un esperto contabile debba vedersi colpito in sede penale con pene così aspre.
Inoltre, è bene sottolineare che per stimolare il business environment del nostro sistema Paese e renderlo attraente per gli investimenti esteri, è fondamentale la certezza del diritto, la grande assente del sistema fiscale del nostro Paese. Per un imprenditore/investitore è preferibile un tax rate più alto del 2%-3%, ma è fondamentale la chiarezza normativa e la certezza giuridica delle conseguenze delle operazioni poste in essere.
Accesso agli istituti deflattivi
La possibilità di accedere all’accertamento con adesione e all’acquiescenza è fondamentale perché consente di snellire i casi di controversia nell’ambito del credito di imposta ricerca e sviluppo.
Per quanto riguarda l’avviso di accertamento con adesione, in caso di contestazioni di crediti di imposta, non è consentita la possibilità di ricorrervi in base all’art. 1, comma 421 della L. 311/2004.
Il mancato accesso a tale istituto deflattivo, come ricorda Sandro Maria Galardo, produce solo effetti negativi e “condurrebbe al paradosso, in assoluta antitesi con la ratio del sistema, per cui sarebbe maggiormente premiato un ricorso al contenzioso”.
La giurisprudenza (con la sentenza della Corte di Cassazione n. 8429/2017) sembra accogliere questa possibilità: l’art. 1 del D. Lgs. n. 218/1997, che disciplina l’accertamento con adesione, spiega che è possibile ricorrere a tale istituto in caso di accertamento delle imposte e siccome l’atto di recupero del credito di imposta ha una natura accertativa, la norma non impedisce l’utilizzo di questo istituto nell’ambito del credito di imposta R&S.
Appare, quindi, necessario un riesame dell’art. 1, comma 421, della L. 311/2004 anche perché il meccanismo del credito di imposta è sempre più presente all’interno della nostra normativa.
Con riferimento all’acquiescenza, la giurisprudenza non ha ancora preso una posizione definita. Tuttavia, così come per l’accertamento con adesione, l’acquiescenza avrebbe l’effetto positivo di ridurre le controversie e, quindi, sarebbe auspicabile accedere a questo istituto deflattivo. Data l’incertezza su questo tema è comunque opportuno un confronto preventivo con l’ufficio competente dell’Agenzia delle Entrate.
Cessione del credito d’imposta R&S
Ai sensi dell’art. 1, comma 282 della Legge n. 296/2006, il credito di imposta ricerca e sviluppo non può formare oggetto di cessione o trasferimento neanche all’interno del consolidato fiscale.
L’impossibilità di cedere il credito di imposta ricerca sviluppo è in linea con la ratio dell’agevolazione: l’obiettivo del legislatore è, infatti, quello di favorire i soggetti che hanno sostenuto la spesa nell’ambito R&S ed è corretto che il soggetto che fruisce del credito d’imposta sia l’effettivo destinatario dell’agevolazione.
L’esclusione di questa possibilità può però portare degli svantaggi soprattutto nel contesto di crisi economica post-pandemica che caratterizzerà l’Italia nei prossimi anni. Occorre considerare anche che un’eventuale crisi può sorgere da un investimento sbagliato e il grado di rischio connesso ad un’innovazione è elevato.
La cessione del credito di imposta in caso di crisi (e non in caso di insolvenza) può permettere all’impresa di soddisfare i creditori e di uscire dalla situazione di difficoltà.
Entrando nel dettaglio delle modalità con cui si potrebbe consentire a un’impresa di ricorrere a questa possibilità, si potrebbe prevedere la cessione all’interno di un piano redatto in sede di procedure paraconcorsuali e non in caso di fallimento/liquidazione giudiziale. Nell’ultima ipotesi è evidente che la cessione del credito non avrebbe senso, poiché sarebbe utilizzato in compensazione con il debito tributario. Invece, in caso di una procedura paraconcorsuale l’impresa potrebbe avere più interesse a cedere il credito per ripagare i creditori strategici prima dell’Erario per favorire la continuità aziendale. L’opportunità di questa soluzione è evidente anche perché il credito non può essere richiesto a rimborso e, quindi, la sua monetizzazione in caso di crisi sarebbe impossibile.
Per ora l’Agenzia delle Entrate, rispondendo ad un interpello sulla possibilità di trasferimento per fusione del credito R&S, ha dato un parere negativo ribadendo quanto affermato dall’art. 1, comma 282 della Legge n. 296/2006. Questa proposta presenta, però, caratteristiche diverse rispetto a quanto analizzato fino ad ora dall’Agenzia delle Entrate.
Conclusioni
In un’economia avanzata come la nostra, investire in ricerca e sviluppo rappresenta un vantaggio competitivo per le imprese di ogni settore. Per questo motivo, la prerogativa del policy maker deve rimanere quella di usare la leva fiscale nel migliore dei modi possibili al fine di incentivare questo tipo di ricerca che, altrimenti, verrebbe sottoutilizzata dal mercato per una serie di fattori, tra i quali gli alti costi iniziali, il pericolo di copia e l’incertezza che sta alla base dell’attività stessa.
Per stimolare le imprese, però, non basta il solo incentivo, ma è fondamentale permettere un accesso quanto più snello possibile allo strumento e rendere la normativa interna chiara. Ad oggi, infatti, manca nel panorama legislativo italiano una definizione del concetto di innovazione, dal momento che non esiste una fonte normativa univoca e, d’altro canto, l’Agenzia delle Entrate ha adottato un comportamento ondivago con riferimento ai manuali di Frascati ed Oslo, non ancora declinati nel panorama normativo italiano. Sarebbe dunque opportuno partire da questo, al fine di dare certezza giuridica agli imprenditori che si trovano in procinto di affrontare questo tipo di attività.
Questo articolo è tratto da un lavoro realizzato nell’ambito del laboratorio Next Generation EU dal gruppo finalista “incentivi fiscali 4.0” composto da Marco Bossi, Mariangela Greco, Sylvie Proment, Antonio Salerno e Stefano Urzì. Per la stesura del paper è risultato fondamentale l’apporto dei due mentor Sergio Marchese e Barbara Zanardi dello studio Marchese Zanardi & Partners. Tutto il gruppo ringrazia li ringrazia vivamente.
