L’Italia non è mai stata in una situazione migliore per trasformare le sue prospettive economiche a breve e lungo termine, ma servirà molto lavoro, pazienza e riforme per risolvere alcuni dei problemi “storici” del Paese: in particolare, bisognerà migliorare la composizione della spesa pubblica al fine di promuovere la crescita e la creazione di posti di lavoro. È questo il messaggio che emerge dal rapporto “Studi Economici: Italia 2021” dell’Ocse.
Il rapporto realizza una fotografia della situazione socio-economica del Paese dopo la crisi provocata dalla pandemia, sottolineandone i punti critici e le aree di intervento. Partendo da un’analisi dei freni alla crescita economica dell’Italia, il rapporto fornisce alcune raccomandazioni su come creare una crescita sostenibile, termine che viene inteso nella sua accezione ambientale, sociale e come prospettiva di lungo termine.
Tre le principali macro aree di intervento, individuate dal rapporto: il bisogno di una regolamentazione migliore, più chiara e snella per favorire la produttività e gli investimenti, la riforma della Pubblica Amministrazione (PA) e una revisione del sistema di tassazione, in particolare per quanto concerne la tassazione sul lavoro.
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L’impatto della crisi sull’economia italiana
Il Covid-19 ha colpito mentre lo slancio economico stava già rallentando nel 2019, dopo una modesta espansione iniziata nel 2015. I livelli di occupazione e di investimento non si erano ancora ripresi dagli eventi traumatici verificatisi in successione durante la crisi finanziaria globale e la crisi del debito sovrano.
Nel corso degli ultimi undici anni, i redditi pro capite, dopo essere cresciuti in misura modesta fino al 2008, sono rimasti al di sotto dei livelli del 2000.
La crescita stagnante della produttività negli ultimi due decenni è scaturita dal ritardo della produttività del settore dei servizi. La produttività del settore manifatturiero è, in cambio, cresciuta grazie alla realizzazione di maggiori investimenti e dall’uscita di scena delle aziende meno produttive.
In tale situazione si è inserita la pandemia, che ha duramente colpito l’Italia. La brusca diffusione dei contagi e l’elevato tasso di mortalità ha portato l’Italia ad essere il primo Paese Ocse ad imporre un lockdown nazionale.
L’intensità del primo lockdown e di quelli successivi si è riflessa in un brusco calo del Pil nell’aprile 2020, con conseguente contrazione del Pil dell’8,9% nel 2020, una delle più significative rilevate tra i Paesi dell’Ocse.
Il dato è stato, in parte, il risultato della composizione del Pil italiano: i servizi ad alta intensità di contatto costituiscono una componente relativamente grande dell’economia rispetto ad altri grandi Paesi europei.
Il turismo, tra i settori più colpiti dalla pandemia, rappresenta direttamente il 6% circa del Pil e indirettamente il 13% del Pil. Il turismo estero rappresenta il 42% dell’attività all’interno del Paese, analogamente alla maggior parte dei membri dell’Ocse.
L’attività è, ad ogni modo, diminuita sia nei settori che sono stati pesantemente limitati dalle restrizioni legate alla diffusione della pandemia da Covid-19, sia in quelli che lo sono stati meno.
Il settore manifatturiero e quello edile hanno superato i livelli di attività del 2019, in quanto i processi produttivi si sono adattati con relativa rapidità alle restrizioni che si sono succedute. Più lenta è stata invece la ripresa del settore dei servizi, caratterizzato da una maggiore quota di attività ad alto contatto.
Il risparmio lordo delle famiglie è salito bruscamente al 17,5% del Pil nel 2020, per motivi precauzionali e a causa delle restrizioni alle attività che hanno limitato la spesa. I tassi di risparmio sono diminuiti con l’allentamento delle restrizioni alle attività e ai consumi.
Tuttavia, secondo il rapporto, il tasso di risparmio rimarrà probabilmente elevato per qualche tempo – il 20% più benestante delle famiglie, che ha una minore propensione a spendere redditi derivanti da fonti aggiuntive, detiene il 60% dei risparmi. Con l’aumento dei risparmi e la diminuzione degli investimenti, il surplus delle partite correnti è aumentato al 3,7% del Pil nel 2020. La posizione netta degli investimenti internazionali è diventata positiva nella seconda metà del 2020.
Il rallentamento delle attività ha provocato una contrazione delle ore lavorate, diminuite di circa il 13% nel 2020.
Il tasso di partecipazione al lavoro è diminuito nel 2020 dal 2019, poiché le restrizioni imposte dalla pandemia
da Covid-19 hanno limitato la ricerca di lavoro.
Il divieto di licenziamento e l’accesso ai regimi di lavoro a orario ridotto hanno limitato all’2,8% la perdita di posti di lavoro nel 2020. Il tasso di disoccupazione è sceso al 9,3%, dal 10% del 2019, poiché le restrizioni legate al Covid-19 e la debolezza del mercato occupazionale hanno ridotto la forza lavoro del 3,4% nel 2020.
La perdita di posti di lavoro ha avuto una ricaduta sproporzionata sui giovani e sulle donne – e in particolare sulle giovani donne che risiedono al Sud, per le quali si registra una presenza eccessiva nelle forme di lavoro meno sicure: i contratti interinali sono diminuiti dell11,8% nel 2020 e le posizioni permanenti dello 0,4%.
Mentre il divieto di licenziamento riguardava tutti i dipendenti nel 2020, i contratti interinali in scadenza sono stati lasciati decadere. Il numero di lavoratori autonomi è diminuito del 4,1%. I lavoratori mediamente qualificati sono stati i più colpiti.
Le chiusure regionali e le nuove modalità di lavoro hanno ridotto l’impatto delle restrizioni imposte sull’attività produttiva. La campagna di vaccinazione, che in un primo momento ha dato precedenza alle fasce della popolazione più vulnerabili per ridurre la pressione sulle strutture ospedaliere, è stata estesa a tutti gli abitanti di età superiore ai 12 anni.
L’alta adesione alla campagna vaccinale (dato superiore del 10% rispetto alla media Ocse), le previsioni del Governo di vaccinare l’80% della popolazione entro la fine di settembre, unite all’introduzione del green pass, ai nuovi parametri per il passaggio delle regioni in zone di maggiore rischio e all’attenzione verso le fasce più fragili della popolazione dovrebbero, sottolinea il rapporto, mantenere la pressione delle terapie intensive contenuta.
Tuttavia, così come per gli altri Paesi Ocse, anche in Italia persiste il rischio che emergano altre varianti più contagiose e letali.
A livello sociale, allarmante è il dato relativo alle situazioni di abusi domestici, che hanno subito un incremento a seguito del lockdown. Tra marzo e ottobre 2020, le richieste di aiuto da parte delle vittime di violenza e le segnalazioni di casi di violenza sono infatti raddoppiate.
I maggiori aumenti nell’utilizzo delle linee di assistenza hanno riguardato individui di età superiore a 65 anni e inferiore a 17 anni. È probabile che i migranti abbiano sperimentato un peggioramento delle loro condizioni di disagio in quanto molti sono esclusi dagli ammortizzatori sociali quali il Reddito di Cittadinanza e sono eccessivamente presenti nel settore del lavoro non regolarizzato.
L’intervento pubblico ha attutito l’impatto della crisi
Inizialmente, la risposta del Governo alla pandemia ha cercato di limitare le avversità e preservare la capacità produttiva sostenendo i flussi di cassa e limitando i fallimenti e la perdita di posti di lavoro.
Il Governo ha assicurato un ampio sostegno diretto al bilancio delle famiglie e delle imprese. Al fine di preservare l’occupazione, i regimi di lavoro a tempo ridotto sono stati adattati per coprire le chiusure dovute alla pandemia e, in aggiunta, è stato messo in atto un divieto temporaneo di licenziamento.
Le garanzie governative, le moratorie sui prestiti e le normative macro prudenziali hanno supportato una maggiore attività di credito da parte delle banche, mentre la politica monetaria ha sostenuto la liquidità del mercato finanziario.
La portata di queste misure è stata considerevole: oltre 7,2 milioni di lavoratori hanno beneficiato del trattamento straordinario di integrazione salariale tra marzo 2020 e febbraio 2021. A novembre 2020, poco meno di 2 imprese su 5 con tre o più dipendenti hanno richiesto l’accesso alle misure di sostegno per liquidità e credito.
Le garanzie statali hanno favorito nuovi prestiti alle piccole e medie imprese e alle aziende che si occupano di esportazione per una cifra pari a 173,5 miliardi di euro. A metà maggio 2021, le moratorie sul debito hanno coperto prestiti alle PMI pari a 144 miliardi di euro e mutui per la casa per 23 miliardi di euro.
Sebbene i livelli di povertà siano aumentati e rimangano sopra la media Ocse – il tasso di povertà relativa in Italia è del 13,9%, contro una media Ocse dell’11,7% – nel 2020 i trasferimenti pubblici hanno limitato la diminuzione del reddito disponibile delle famiglie al 2,6% in termini reali.
Il regime di protezione sociale italiano, potenziato nel 2019 con l’introduzione del Reddito di Cittadinanza (RdC), ha incrementato l’entità dei trasferimenti alle famiglie a più basso reddito. Di conseguenza, il livello di povertà delle fasce della popolazione più svantaggiate non è aumentato.
I lavoratori con contratti interinali o stagionali (in particolare nel settore del turismo), così come i lavoratori autonomi, sono stati supportati attraverso sussidi in denaro, in quanto molti non beneficiavano né dei regimi di lavoro a tempo ridotto né del Reddito di Cittadinanza. La dimensione relativamente modesta di tali sussidi ha indicato che presumibilmente gli stessi abbiano avuto un impatto ammortizzante proporzionalmente maggiore sulle famiglie a basso reddito.
Il sostegno dovrà evolversi con la ripresa
Per quanro concerne le previsioni economiche, l’Ocse stima la crescita economica dell’Italia al 5,9% per l’anno in corso e al 4,1% per il 2022, a seguito di una diminuzione del Pil pari all’8,9% registrata nel 2020.
Un secondo trimestre più forte del previsto spiega la revisione al rialzo delle previsioni di crescita pari al 4,4% per il 2021 contenute nelle prospettive economiche dell’Ocse pubblicate nel maggio scorso.
Nonostante queste previsioni favorevoli, il rapporto mette in guardia sui rischi relativi al ritiro prematuro dei sostegni.
Più ingenti investimenti pubblici, inclusi quelli finanziati dai fondi Next Generation EU, unitamente a una maggiore fiducia e livelli di domanda più elevati, sosterranno gli investimenti nel settore privato. Tuttavia, rispetto ad
altre grandi economie, in Italia la ripresa continuerà a ritardare, sostiene il rapporto, con un Pil che recupererà i livelli del 2019 solo nel primo semestre del 2022.
L’aumento dei consumi, avverte l’Ocse, avverrà soltanto se le famiglie saranno in grado di utilizzare parte dei loro risparmi e i livelli di occupazione aumenteranno.
La politica fiscale dovrebbe, dunque, continuare a sostenere le famiglie e le imprese fino a quando la ripresa non sarà consolidata e più mirata. Revocare prematuramente il sostegno alla liquidità potrebbe indurre alla bancarotta imprese che, in condizioni differenti, sarebbero profittevoli.
Se questo accadesse, aumenterebbero i livelli di disoccupazione e povertà, già notevoli prima del Covid-19, penalizzando in primis i giovani e le donne, due delle categorie più colpite dalla crisi.
Per le imprese non redditizie, in cambio, dovrebbero essere messi in atto processi di risoluzione rapida. Per fare questo, si deve risolvere la questione della lungaggine dei procedimenti giudiziari e della gestione inefficace dei casi.
L’atteso codice della crisi d’impresa e dell’insolvenza potrebbe agevolare una ristrutturazione più rapida ed efficace delle imprese. Tuttavia, il previsto aumento dei fallimenti indotti dalla pandemia richiederà interventi di adattamento delle procedure esistenti al fine di prevenire il sovraccarico del sistema.
Ridurre le asimmetrie informative tra le banche e i possibili acquirenti delle attività di credito, che si accentuano durante le fasi di crisi, contribuirebbe a ridurre i costi dei fallimenti.
Prioritario favorire una ripresa più sostenibile e con elevati livelli di occupazione
Per affrontare la debole crescita economica e l’invecchiamento demografico dell’Italia, sottolinea l’Ocse, è necessario affrontare le sfide strutturali di lungo termine.
Tra queste figurano bassi livelli di investimenti, di produttività e di occupazione, una Pubblica Amministrazione inefficace, oneri normativi gravosi e marcati divari regionali. Affrontare tali sfide accrescerebbe, sottolinea il rapporto, la resilienza dell’economia italiana agli eventi traumatici e invertirebbe la tendenza alla stagnazione del Pil pro capite.
In questa ottica una grande opportunità deriva dal Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza (PNRR), che offre “un’opportunità unica di transizione verso una crescita più produttiva e decarbonizzata”. Vista la natura delle riforme previste, che vanno proprio a rispondere alle disparità territoriali (con il 40% dei fondi per le disparità regionali destinati al Sud) e agli “storici” problemi del Paese (come la riforma della Pubblica Amministrazione), il rapporto sottolinea come “le probabilità di attuare con successo le riforme strutturali e i progetti di investimento pubblico sono ora maggiori che in passato”.
Servono, tuttavia, significativi piani di investimento nel settore dell’economia verde dovrebbero essere sostenuti da regolamenti snelli, ecotasse e modifiche al prezzo del carbonio. Un percorso chiaro e a lungo termine per armonizzare e aumentare il prezzo del carbonio, spiega il rapporto, genererebbe certezze e guiderebbe il processo decisionale.
Occorre anche una strategia esplicita volta a gestire i potenziali incrementi di reddito e i costi della transizione, in particolare per le famiglie a basso reddito. Questo fornirebbe certezze agli investitori e migliorerebbe il grado di accettazione da parte della società italiana. Regolamenti, standard e norme ben concepiti potrebbero consolidare ulteriormente un mutamento comportamentale.
Certezze di cui c’è bisogno per stimolare i tassi di investimento, attualmente tra i più bassi dell’Ocse poiché penalizzati dall’incertezza, dall’elevato fabbisogno di leva finanziaria e dalla carenza di accesso a finanziamenti in conto capitale.
Maggiori investimenti pubblici finanziati da Next Generation EU e generosi incentivi fiscali possono attrarre investimenti privati, a condizione che i livelli di leva finanziaria non riducano l’assunzione di rischi da parte delle imprese. Il migliora-
mento qualitativo della Pubblica Amministrazione e le iniziative volte a diminuire il grado percepito di corruzione ridurrebbero la necessità di incentivi fiscali e sosterrebbero altresì gli investimenti.
Le raccomandazioni dell’Ocse per l’Italia
Il rapporto è corredato di una serie di raccomandazioni volte a stimolare la ripresa e una crescita sostenibile per il nostro Paese. Oltre a quelle già citate, il rapporto si sofferma sulla necessità di migliorare la composizione della spesa pubblica al fine di promuovere la crescita e la creazione di posti di lavoro.
Analizzando il quadro della spesa pubblica fornito dall’Ocse emerge che l’invecchiamento della popolazione porta l’Italia a spendere in pensioni quasi il doppio rispetto alla media Ocse (16,4% del totale, contro l’8,6% della media Ocse), mentre per l’istruzione viene speso il 3,7% del totale, a fronte di una media Ocse del 4,5%.
La carenza di misure di manovra delle leve fiscali limita i finanziamenti nei settori pubblici che maggiormente sostengono la crescita. Le informative sulla performance delle attività o sul contributo alle priorità del Governo esercitano un’influenza limitata sulle decisioni in materia di stanziamenti di bilancio.
Lo sviluppo di buoni indicatori e il potenziamento della capacità di analisi nei ministeri capofila migliorerebbe secondo l’Ocse la capacità di attribuzione delle risorse.
Per quanto riguarda le pensioni, l’Ocse raccomanda di contenere la spesa lasciando scadere il regime di pensionamento anticipato (“Quota 100”) e la cosiddetta “Opzione Donna” nel dicembre 2021, e ristabilire immediatamente la correlazione tra età pensionabile e speranza di vita.
“L’Italia ha speso a lungo troppo poco per la scuola e troppo per le pensioni. C’è bisogno di un equilibrio più giusto verso le future generazioni”, commenta Mathias Cormann, Segretario Generale dell’Ocse.
Un punto su cui si è fermato anche il Ministro dell’Economia e delle Finanze Daniele Franco che, senza rivelare troppi dettagli, ha annunciato che il Governo interverrà con significative modifiche all’attuale sistema di pre-pensionamento con la presentazione della prossima Legge di Bilancio.
“Sono sicuro che il Governo riuscirà a trovare il giusto equilibrio tra le esigenze a breve termine e a lungo termine. Sono altrettanto convinto che l’Esecutivo riuscirà a trovare un consenso, al suo interno, su questo tema”, ha commentato.
Per quanto concerne la scuola, si dovranno affrontare i problemi legati alla didattica a distanza imposta per fronteggiare l’aumento dei casi di Convid-19, che ha colpito maggiormente gli studenti appartenenti alle categorie più fragili della società.
Per il mondo del lavoro, un aumento quantitativo e qualitativo dei posti di lavoro richiederà un adeguamento delle imposte sul lavoro, che rappresentano ancora ad oggi “un ostacolo fondamentale”.
Rispetto alla media Ocse, infatti, in Italia le entrate derivano in misura maggiore dalle imposte previste dai contratti di lavoro (in totale la tassazione sui lavoratori è la quinta più alta tra tutti i Paesi Ocse) e in misura inferiore dalle imposte sui consumi e di successione.
Un maggiore utilizzo della tecnologia e delle carte di pagamento elettroniche, sostiene l’Ocse, dovrebbe migliorare il livello di ottemperanza e il relativo controllo. Gli sforzi atti a migliorare l’equità delle imposte sul reddito dovrebbero tener conto dell’incidenza delle spese fiscali e delle imposte sulla proprietà, incluse anche quelle di successione e sui beni immobili.
“Accrescere l’efficacia del settore pubblico italiano è più urgente che mai” avverte il rapporto. Sarà infatti questa la chiave per assicurare il previsto impulso agli investimenti pubblici, migliorare il clima di impresa e garantire l’accesso
a servizi pubblici di qualità in tutto il Paese.
La qualità dei beni e dei servizi pubblici è variabile, e un ampio spettro di regolamenti e procedure gravosi e non coordinati rallentano il dinamismo delle imprese. La fiducia nelle pubbliche istituzioni si attesta tra i livelli più bassi rilevati nei Paesi Ocse.
Problemi che le riforme e gli investimenti previsti dal PNRR possono aiutare a risolvere, anche e soprattutto grazie agli investimenti nel digitale e nella diffusione maggiore della fibra sul territorio nazionale, che deve essere accompagnata a piani specifici volti a rafforzare le competenze nel digitale di tutti i lavoratori, primi fra tutti i lavoratori pubblici.
“Il rafforzamento dell’efficacia del settore pubblico è un elemento cruciale per garantire la riuscita del PNRR, che deve essere attuato nel suo complesso ed integrato da riforme a sostegno della crescita, che prevedano maggiori investimenti nelle infrastrutture verdi e nel settore della Ricerca e Sviluppo, nonché da riforme che promuovano un’efficace trasformazione digitale dell’economia italiana”, commenta Cormann.
Nodo cruciale, anche nella PA, restano le competenze. L’intera Pubblica Amministrazione appare priva di personale dotato delle competenze necessarie, anche a causa di un’età media della forza lavoro più alta rispetto ad altri Paesi dell’Ocse.
L’accelerazione del pensionamento dei dipendenti pubblici nel corso del prossimo decennio consentirà di attuare un processo di rinnovamento, a patto che il processo di assunzione sia più agile e anticipi il fabbisogno di competenze, e a condizione che i dipendenti pubblici che andranno in pensione possano trasmettere la loro esperienza ai nuovi assunti.
Disporre di competenze più solide sarà altresì essenziale per sfruttare ulteriormente i vantaggi della digitalizzazione. I requisiti normativi e la minaccia di sanzioni giudiziarie portano i decisori ad assumere posizioni difensive piuttosto che a favorire proattivamente la fornitura di servizi.
Per aumentare l’efficacia dei dipendenti pubblici si può e si dovrebbe inoltre implementare un sistema di migliore riconoscimento del rendimento e incentivi correlati al raggiungimento degli obiettivi di performance.
Si dovrà lavorare anche sulle competenze dei lavoratori del settore privato. Per una crescita sostenibile nel tempo, sottolinea il rapporto, la quantità e la qualità delle competenze devono crescere per contrastare i bassi livelli di alfabetizzazione digitale e di apprendimento continuo degli adulti.
Nonostante la carenza di competenze, infatti, il ricorso ai fondi esistenti per la formazione dei lavoratori è tuttora scarso, soprattutto nelle piccole imprese. Si dovranno affrontare anche le sfide che persistono al livello di fornitura di servizi pubblici per l’occupazione, attraverso un miglioramento delle procedure di domanda del Fondo di Formazione e un migliore coordinamento dei servizi pubblici per l’impiego.
Infine, l’Ocse urge un intervento a favore di una regolamentazione più chiara e più snella del settore dei servizi professionali, che è afflitto da una delle regolamentazioni più stringenti tra i Paesi Ocse. In questo ambito, suggerisce il rapporto, si potrebbe intervenire sostituendo i sistemi di licenza con schemi di certificazione meno distorsivi.
