Gli articoli 15 e 16 del Decreto Legge n. 23 dell’8 aprile, noto come “Decreto liquidità”, potenziano significativamente il cosiddetto Golden Power, lo strumento che consente di salvaguardare gli assetti proprietari e l’operatività delle società italiane, pubbliche e private, estendendolo a nuovi “settori strategici” le cui imprese ora godranno della protezione dello Stato dalle cosiddette “scalate ostili”, ma non solo.
Con le modifiche apportate, anche aziende che operano nella robotica, nell’intelligenza artificiale, nell’alimentare, nella sanità, nella finanza e nel settore bancario e assicurativo entrano ora di diritto nello scudo del Golden Power.
Una scelta, quella del Governo, che segue le indicazioni della Commissione Europea, che con la Raccomandazione del 26 marzo 2019 ha esortato gli Stati comunitari “ad avvalersi appieno dei meccanismi di controllo degli investimenti esteri diretti” a causa del rischio di acquisizioni “predatorie” di imprese e asset strategici europei. Un rischio che la crisi economica connessa all’emergenza Covid-19 ha drasticamente aumentato, esponendo ad ingressi ostili nel capitale societario molte imprese del nostro Paese.
Ma il processo di potenziamento del Golden Power è iniziato già da tempo, come spiega a Innovation Post Alessandro Aresu, consigliere scientifico di Limes ed esperto di affari internazionali.
“Esiste da circa 3-4 anni una corsa allo scrutinio degli investimenti esteri da parte della maggior parte dei Paesi del mondo”, dice Aresu. “È un processo che nasce dagli Stati Uniti, che hanno sempre avuto poteri giganteschi di intervento sugli investimenti esteri in tantissimi settori, e che ora aumentano per difendersi dagli acquisti cinesi: dalla robotica all’analisi dei dati, fino ai materiali e ai terreni in alcuni casi. In questo scenario, è avvenuto un adattamento delle varie normative di controllo degli investimenti nei vari Paesi europei”, continua Aresu, che a questo argomento ha dedicato anche il libro Le potenze del capitalismo politico. Stati Uniti e Cina. “In risposta alla Comunicazione della Commissione Europea del 26 marzo 2019, oltre che a sollecitazioni del Copasir (il Comitato Parlamentare per la Sicurezza della Repubblica, ndr), l’Italia ha esteso i propri poteri. Si tratta di un processo già in corso prima della crisi legata al Coronavirus, che senz’altro ha incrementato la volontà degli Stati europei di proteggere i propri asset strategici”.
Si tratta di una rivoluzione che non solo allarga il perimetro dell’esercizio di questo potere, ma ne aumenta anche la portata: con l’aumento dei settori strategici su cui lo Stato potrà intervenire per proteggere le imprese italiane, aumentano anche i casi in cui sarà possibile attivare lo scudo.
Ma andiamo con ordine, analizzando la struttura del Golden Power e le novità appena introdotte.
Indice degli argomenti
I poteri del Golden Power
La nuova disciplina del Golden Power è stata introdotta nel marzo 2012, con il Decreto Legge 15 marzo 2012, n. 21, poi convertito con Legge n.56 dell’11 maggio 2012, che ha sostituito la precedente normativa, istituendo una strategia organica di salvaguardia da possibili scalate ostili degli assetti proprietari delle società che operano nei settori tradizionalmente strategici e di interesse nazionale, come la difesa, la sicurezza nazionale, l’energia, i trasporti, le comunicazioni, e più di recente il 5G.
Il potere dello Stato si manifesta attraverso una serie di strumenti. In particolare, lo Stato può:
- Opporsi o dettare specifiche condizioni per l’acquisto di partecipazioni di società strategiche
- Chiedere modifiche o porre il veto a determinate delibere societarie di rilievo straordinario
Fino al Decreto Liquidità, per quanto riguarda i settori strategici (che finora erano energia, trasporti e comunicazioni), il Golden Power obbliga alla notifica da parte delle società coinvolte di due tipi di azioni, definite dai commi 2 e 5 dell’art. 2 del Decreto Legge 21/2012:
- Tutte le delibere, atti od operazioni adottati da una società che detiene uno o più degli attivi strategici devono essere notificati alla Presidenza del Consiglio dei Ministri, qualora tali atti ineriscano a modifiche della titolarità, del controllo o della disponibilità degli attivi; al cambiamento della loro destinazione, comprese le delibere dell’assemblea o degli organi di amministrazione aventi a oggetto la fusione o la scissione della società; al trasferimento all’estero della sede sociale; al mutamento dell’oggetto sociale, allo scioglimento della società, alla modifica di clausole statutarie, al trasferimento dell’azienda o di rami di essa in cui siano compresi detti attivi o l’assegnazione degli stessi a titolo di garanzia.
- Deve essere notificato alla Presidenza del Consiglio dei Ministri anche l’acquisto a qualsiasi titolo, da parte di un soggetto esterno all’Unione Europea, di partecipazioni in società che detengono attivi strategici, di rilevanza tale da determinare l’insediamento stabile dell’acquirente in ragione dell’assunzione del controllo della società.
Come si è detto, il Governo può (entro 45 giorni lavorativi) impedire, chiedere modifiche o dettare condizioni a queste operazioni, nel caso in cui riconosca in esse una “situazione di minaccia effettiva di grave pregiudizio per gli interessi pubblici” su due fronti: la sicurezza e il funzionamento delle reti e degli impianti e la continuità degli approvvigionamenti.
Le novità del Decreto Liquidità
Con il Decreto Liquidità il Governo ha modificato la disciplina del Golden Power, intervenendo su tre fronti:
- Allargamento dei settori strategici protetti dallo scudo
- Applicazione immediata della disciplina anche nei confronti di investitori provenienti dagli Stati membri dell’Unione Europea fino al 31 dicembre 2020 e abbassamento della soglia partecipativa per acquirenti extra-Ue (ora pari al 10%)
- Introduzione di nuovi poteri, come l’applicazione d’ufficio del Golden Power
I nuovi settori strategici
Dallo scorso 8 aprile si sono aggiunti numerosi settori strategici a quelli originariamente protetti dai poteri speciali dello Stato. Il Governo ha infatti incluso tutte le aree indicate dal Regolamento Ue 2019/452 che, secondo la relazione illustrativa del Decreto Liquidità, sono così identificati:
- Settore Idrico
- Sanità: biomedica, biosanitario, settori di approvvigionamento
- Trattamento e archiviazione dei dati
- Accesso e controllo delle informazioni sensibili, compresi i dati personali
- Infrastrutture elettorali
- Finanza, credito, assicurazioni
- Aerospazio e nucleare: infrastrutture e tecnologie
- Strutture sensibili
- Investimenti in terreni e immobili per le strutture sopraelencate
- Intelligenza Artificiale
- Robotica, semiconduttori, cybersicurezza
- Nanotecnologie e biotecnologie
- Approvvigionamento di fattori produttivi critici, tra cui l’energia e le materie prime, compreso l’agroalimentare e la sicurezza alimentare
- Infrastrutture e produzione di energia
- Trasporti
- Media
- Stoccaggio dell’energia quantistica e nucleare
I nuovi strumenti del Golden Power
Innanzitutto, per le aziende operanti in questi settori (e quelli già inclusi nello scudo del Golden Power: energia, trasporti, comunicazioni, 5G), la protezione dall’acquisto di partecipazioni tali da assumere il controllo della società è estesa agli acquirenti provenienti dagli Stati membri dell’Unione Europea fino al prossimo 31 dicembre 2020. Inoltre, si introduce l’obbligo di notifica alla Presidenza del Consiglio anche per i “non controlling investments” da parte di società provenienti da Stati al di fuori dell’Ue, se sono di valore pari o superiore a 1 milione di euro: nello specifico, è necessario notificare anche le acquisizioni “che attribuiscono una quota dei diritti di voto o del capitale almeno pari al 10%, tenuto conto delle azioni o quote già direttamente o indirettamente possedute”.
Ma il caso dell’acquisizione è un evento che nella storia di un’impresa accade raramente. Diverso è il discorso dell’operatività aziendale. Oltre a difendere le società di questi settori da eventuali tentativi di scalate ostili, il Golden Power, come si è detto, impone alle aziende che detengono “asset strategici” in questi settori, di notificare al Governo qualunque atto implichi una modifica della titolarità, del controllo o della disponibilità o della destinazione degli asset. Su questo punto però bisogna fare un po’ di chiarezza.
Cosa devono fare le imprese dei settori strategici?
Come spiega a Innovation Post Andrea Sacco Ginevri, socio dello Studio Chiomenti nel Dipartimento Societario e professore ordinario di diritto dell’economia, “gli asset strategici nei vari settori dovranno essere puntualmente definiti da uno o più decreti attuativi: in Italia avevamo introdotto in parte i nuovi settori ad alta intensità tecnologica già nel 2017, richiamandoli dalla proposta di Regolamento Europeo all’epoca in discussione. Nonostante la normativa primaria italiana sia del 2017, questi decreti attuativi non hanno ancora visto la luce, quindi oggi non sappiamo con certezza quali sono gli asset specifici nei nuovi settori strategici a cui si applica l’obbligo di notifica del Golden Power. Fino ad oggi si ritenevano nella sostanza ancora non operanti i poteri speciali, perché mancavano i decreti attuativi. Con il Decreto Liquidità il Golden Power diventa operativo immediatamente a tutti i settori nonostante l’assenza delle specifiche indicazioni sugli asset, cosa che rende la normativa di più complessa applicazione”.
Una situazione, questa, che preoccupa i giuristi. “Si tratta di una norma primaria che va riempita di contenuto applicativo e, sebbene il contenuto non sia ancora puntualmente declinato, la norma è operante, con tutto ciò che comporta in termini di sanzioni e nullità delle operazioni non notificate, in settori che sono molto numerosi e vasti”, continua Sacco Ginevri. “Per esempio, guardando al settore della salute: la normativa si applicherà anche alla singola casa di cura o solo all’ospedale di dimensione quanto meno provinciale? Nella Robotica, Intelligenza Artificiale e Cybersicurezza, si applica alla società anche piccola o solo a quella che può creare un problema per un’economia territoriale estesa?”.
In assenza di regolamenti chiari a livello normativo, che definiscano quali siano gli asset strategici all’interno di ogni nuovo settore, il consiglio degli avvocati è quello di dare un’interpretazione funzionale alla norma, guardando ai cosiddetti “interessi vitali dello Stato”. “È chiaro che l’azienda che possiede un robot nella propria linea produttiva probabilmente, anche se acquistata da un fondo sovrano di uno Stato estero che magari è nella blacklist dell’Ocse, non crea un problema per gli interessi pubblici essenziali”, spiega Sacco Ginevri. “Laddove ad essere acquistata fosse una società che opera nelle nuove tecnologie, che magari fornisce software che vanno all’esercito e alla difesa oppure, in tempi di Covid-19, consente coi propri software di effettuare le consegne ai supermercati per milioni di persone, in questo caso riterrei prudenzialmente operante il Golden Power”.
Innanzitutto, le notifiche relative al Golden Power ricevute dallo Stato sono catalogate e consultabili nelle relazioni ministeriali pubblicate sul sito del Parlamento. Offrono un riscontro pratico della casistica relativa a questo argomento.
Insomma, il concetto chiave è guardare all’interesse tutelato, che è il funzionamento dei servizi pubblici essenziali. “Laddove per dimensioni, operatività, incidenza sulle persone, un’azienda in qualche modo (anche solo potenzialmente o in parte) incida su questo interesse, un tema di Golden Power se lo deve porre”, continua Sacco Ginevri. “Significa dover avviare un dialogo con il Governo ogniqualvolta l’azienda volesse compiere un’operazione che in qualche modo può incidere sui suoi asset strategici: vendere un ramo d’azienda, costituire una joint venture con un altro soggetto, o perdere il controllo esclusivo sull’asset, per esempio”. Non è quindi possibile fare una valutazione generica certa, ma si deve ragionare per impatto, da operazione a operazione, da azienda ad azienda.
Cosa deve fare quindi una società per non farsi trovare impreparata? “L’ipotetica azienda dovrebbe innanzitutto dotarsi di proprie linee guida interne, per farsi le domande giuste e darsi le risposte necessarie”, spiega Sacco Ginevri. “Se un’azienda si riconosce come operante in uno dei nuovi settori inclusi nel Golden Power, deve chiedersi se ritiene di detenere attivi strategici per la cittadinanza italiana, se contribuisce ad un servizio essenziale. Se il contributo è relativo a una certa linea di prodotto o a un certo servizio, è utile censire la propria linea di business strategica, in modo da notificare al Governo le operazioni contrattuali, societarie o finanziarie che in qualche modo possano incidere su di essa. Ad esempio, se voglio cedere dei macchinari in garanzia a una banca per avere un prestito col rischio di escussione della garanzia, e se i macchinari sono asset strategici per il Paese devo prima prendere contatti con la Presidenza del Consiglio dei Ministri e capire se è opportuno effettuare una notifica e nel dubbio procedervi”.
Il ruolo dell’intelligence economica
C’è un ultimo punto importante legato alle novità introdotte dal Decreto Liquidità in tema di Golden Power. È stato infatti disposto in modo permanente che, in assenza di notifica da parte dell’azienda coinvolta, l’attività di istruttoria del Governo può partire d’ufficio. Inoltre, al fine di poter raccogliere dati e informazioni utili per le valutazioni, il Gruppo di Coordinamento istituito presso la Presidenza del Consiglio può richiedere a pubbliche amministrazioni, enti pubblici o privati, imprese o altri soggetti terzi di fornire informazioni e di esibire documenti.
Si tratta di novità che danno più margine di manovra all’intelligence economica. Come dichiara a Innovation Post Domenico Bevere, Head Analyst in Geoeconomia di Analytica for Intelligence and Security Studies, “la tematica delle scalate ostili è stata oggetto di attenzione anche delle nostre agenzie di intelligence che, con la relazione di febbraio 2019 hanno espresso il timore di una perdita di know how e competitività con effetti negativi sull’economia nazionale. Questo ruolo dell’intelligence economica prima non era stato assegnato in maniera così decisiva, anche se quello delle scalate ostili è un tema che gli addetti ai lavori conoscono da un po’ di anni”.
La crisi economica connessa all’emergenza Covid-19 ha reso ancora più necessario un argine al pericolo delle scalate ostili. “Al momento c’è tanta confusione, non si sa cosa sta succedendo”, continua Bevere. “Rispetto ad altri Stati, si è così presi dall’emergenza che non si sa su quali fronti possono arrivare gli attacchi. Quindi è di prioritaria importanza tutelare gli interessi nazionali da ogni mira speculativa, in particolare quei settori fondamentali per lo sviluppo economico del sistema Paese, utilizzando – se necessario – anche strumenti di intelligence, a differenza di prima. Nel momento in cui ho un sospetto di un’operazione speculativa da parte di un attore internazionale, io come agenzia di intelligence posso intervenire d’ufficio anche se l’azienda non ha fatto nessuna notifica. La nostra intelligence è da anni impegnata nel supportare e preservare le filiere internazionali in un contesto fortemente esposto alla competizione globale, con particolare attenzione verso quei settori altamente tecnologici”.
Proprio su questo ultimo punto invita a fare un passaggio ulteriore Alessandro Aresu. “I ragionamenti di intelligence economica non devono riguardare esclusivamente gli apparati di informazione e di sicurezza”, spiega a Innovation Post. “Nel momento in cui le aziende si muovono in uno scenario in cui la sicurezza economica influenza molto il mercato, serve una maggiore consapevolezza anche nell’ambito civile (soprattutto nelle imprese) per quanto riguarda gli strumenti di analisi e previsione dell’intelligence economica. Dovrebbe diventare un’altra arma delle aziende oltre alla cybersicurezza. Bisogna estendere la cultura dell’intelligence economica, intesa come analisi geopolitica e non solo di rischio politico. Questo serve poi anche per distinguere i propri settori di attività tra quelli che necessitano e necessiteranno di maggiore monitoraggio e quelli per cui non è richiesta la stessa attenzione”.
